Kinder- und Jugendhilfe inklusiv: Ein Warten mit Erwartungen

Die UN-Kinderrechtskonvention und die UN-Behindertenrechtskonvention garantieren den Anspruch aller Kinder und Jugendlichen – egal ob mit oder ohne Behinderung – auf eine gleichberechtigte Teilhabe. Von diesem Rechtsanspruch ist die Realität in Deutschland bisher noch weit entfernt.¹

Neben dem schulischen Raum ist es gerade die Kinder- und Jugendhilfe, die mit ihren Leistungen und Angeboten Begegnungsorte zwischen Kindern und Jugendlichen mit und ohne Behinderung schaffen kann. Wenn wir einen Blick auf die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe für Kinder und Jugendliche mit Behinderung richten, kommt Zuständigkeitsregelungen eine entscheidende Bedeutung zu: Die Kinder- und Jugendhilfe ist nämlich nur für Kinder und Jugendliche ohne Behinderung sowie für Kinder und Jugendliche mit sog. seelischer Behinderung² zuständig; Angebote und Unterstützungsleistungen für Kinder und Jugendliche mit allen anderen Behinderungen fallen nicht in die Zuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe, sondern in die Zuständigkeit der Eingliederungshilfe nach Maßgabe des SGB IX. Das bedeutet: Unterschiedliche Zuständigkeiten, unterschiedliche Behörden, unterschiedliche Verfahren und letztlich auch unterschiedliche Leistungen.

In dieses komplexe Zuständigkeitsgeflecht wirkt die laufende Reform einer inklusiven Neuausrichtung des SGB VIII hinein: Vereinfacht gesagt ist das große Ziel der inklusiven Neuausrichtung des SGB VIII eine künftige Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe für alle Kinder und Jugendliche – unabhängig von einer etwaigen Behinderung. Aus einer menschenrechtlichen Perspektive ist das nur folgerichtig, weil auch Kinder und Jugendliche mit Behinderung zuallererst Kind und Jugendliche sind.

Eins, zwei, drei: Eine Gesetzesreform in Zeitstufen

Mit dem Kinder- und Jugendstärkungsgesetz (KJSG) vom 10. Juni 2021 hat der Bundesgesetzgeber 2021 eine umfassende SGB-VIII-Reform beschlossen. Für die inklusive Neuausrichtung der Kinder- und Jugendhilfe wurde ein Inkrafttreten der Regelungen über drei Stufen vorgesehen:

Die erste Stufe der Reform ist bereits in Kraft getreten, nämlich direkt mit der Verkündung des KJSG: Inklusion wurde als Ziel im SGB VIII gestärkt, dazu gab es eine Annäherung der Begrifflichkeiten, und insbesondere die Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der Angebote der Jugendarbeit für junge Menschen mit Behinderung sollte sichergestellt werden.³

Auch die zweite Stufe der Reform ist bereits in Kraft getreten, nämlich zum 01.01.2024: Das Jugendamt ist verpflichtet, sog. Verfahrenslots:innen bereitzustellen, die junge Menschen mit Behinderung und deren Sorgeberechtigte mit einem unabhängigen Mandat bei der Antragstellung, Verfolgung und Wahrnehmung von Leistungen der Eingliederungshilfe begleiten und unterstützen.⁴

Die dritte Stufe soll ab 01.01.2028 in Kraft treten und dann die sog. Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe für alle Kinder und Jugendliche begründen.

Die dritte Stufe der Reform im Schwebezustand: Alles oder nichts

Die Begründung einer Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe für alle Kinder und Jugendliche – auch für Kinder und Jugendliche mit Behinderung – klingt zunächst einmal sehr technisch. Dahinter verbirgt sich aber einer der größten Paradigmenwechsel, die es im Sozialrecht je gegeben hat. Die Kinder- und Jugendhilfe würde von der Eingliederungshilfe die Zuständigkeit auch für Kinder und Jugendliche mit körperlichen Behinderungen, mit geistigen Behinderungen sowie mit Sinnesbeeinträchtigungen übernehmen.

Der Clou dieser dritten Stufe: Sie ist gesetzlich beschlossen, steht allerdings unter einem Vorbehalt. Ihr Inkrafttreten ab dem 01.01.2028 findet nur dann statt, wenn bis zum 01.01.2027 ein weiteres Gesetz verkündet wird, welches die näheren Details der Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe über den leistungsberechtigten Personenkreis, die Art und den Umfang der Leistungen, die Kostenbeteiligung und das Verfahren regelt.⁵ Diese ungewöhnliche Regelungstechnik – ein Gesetz, dessen Inkrafttreten davon abhängig ist, dass erst noch ein anderes Gesetz verabschiedet wird – ist leicht erklärbar: Über die inklusive Neuausrichtung des SGB VIII wird seit Jahren politisch gestritten. Deswegen hat sich 2021 der politische Kompromiss durchgesetzt, dass die inklusive Neuausrichtung der Kinder- und Jugendhilfe beschlossen wird – die eigentlichen Details hierzu aber zu einem späteren Zeitpunkt erst noch vom Gesetzgeber austariert werden müssen.

Für die Träger der Jugendhilfe sowie der Eingliederungshilfe ist das besonders undankbar: Sie wissen, dass auf sie eine riesige Reform zukommen wird – sie wissen aber noch nicht, wie die Reform in all ihren Facetten aussehen wird. Das versetzt die inklusive Neuausrichtung des SGB VIII in einen schwebenden Zustand, der in den letzten Jahren durch Begeisterung, genauso aber auch Skepsis geprägt gewesen ist. Klar ist: Diese SGB-VIII-Reform ist eine riesige Chance, um die Lebenslagen von Kindern und Jugendlichen inklusiver zu gestalteten. Klar ist aber auch: Es ist eine riesige Herausforderung für die Trägerlandschaft.

Zwei Systeme mit einem jeweils ganz eigenen Blick

Um die Reichweite der Unterschiede zwischen dem SGB VIII und dem SGB IX zu verstehen, muss man sich gar nicht umfassend mit den beiden Systemen beschäftigen. Es genügt zunächst, vor allem einen Unterschied zu kennen: Das SGB VIII ist darauf ausgerichtet, dass Unterstützung nicht nur an eine anspruchsberechtigte Person geleistet wird, sondern gerade auch an das Gesamtsystem Familie (sog. systemischer Ansatz). Demgegenüber fokussiert die Eingliederungshilfe im SGB IX den Unterstützungsbedarf der leistungsberechtigten Person und hat den Anspruch, Teilhabebeeinträchtigungen auszugleichen; dabei wird insbesondere eine langfristige Perspektive eingenommen⁶, der familiäre Kontext aber außen vor gelassen.⁷  Die Miteinbeziehung des familiären Kontextes ist gerade im Hinblick auf Kinder mit Behinderungen ein gewichtiges menschenrechtliches Anliegen.⁸  Bereits insofern hat die inklusive Neuausrichtung der SGB-VIII-Reform weitreichende menschenrechtliche Potenziale.

Das Beste aus beiden „Welten“: Chancen für ein neues Aufwachsen

Die Reform des SGB VIII ist keine Einbahnstraße in Richtung Kinder- und Jugendhilfe: Die künftige Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe wird nicht nur bedeuten, dass die Kinder- und Jugendhilfe sich von Grund auf ändern muss und insbesondere Zugangsbarrieren abbauen muss, um die gleichberechtigte Teilhabe und Selbstbestimmung aller jungen Menschen wohnortnah im Sozialraum zu ermöglichen. Die Reform bedeutet vielmehr genauso, dass eine Öffnung der Eingliederungshilfe gegenüber jungen Menschen in den Blick genommen werden muss⁹; deren Angebote lassen sich möglicherweise ohnehin leichter öffnen.

Die Verbindung zwischen diesen beiden Systemen wird auch durch die SGB-VIII-Reform nie dauerhaft entbehrlich werden: Das liegt bereits daran, dass Kinder und Jugendliche mit Behinderung im Laufe des Heranwachsens später (wieder) in die Zuständigkeit der Eingliederungshilfe fallen werden, weil sie aus der Zuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe irgendwann altersbedingt herausgewachsen sind: Die Kinder- und Jugendhilfe ist eben nur Ansprechpartner auf Zeit, nicht aber auf Dauer. 

Zudem gibt es auch Jugendliche mit Behinderung, die auf spezialisierte Freizeitangebote für Jugendliche mit speziellen Beeinträchtigungen Wert legen, weil sie dort ein besonderes Zugehörigkeitsgefühl erfahren; aus diesem Grund müssen solche Angebote weiterhin aufrechterhalten werden.¹⁰ Eine inklusive Kinder- und Jugendhilfe bedeutet nicht, dass alle Angebote für alle stattfinden müssen – sie bedeutet nur, dass alle Kinder und Jugendliche vielfältige Wahlmöglichkeiten haben müssen. Für eine Ermöglichung eines echten Wahlspektrums werden die Jugendämter mit mehr Trägern kooperieren müssen, dadurch aber auch mehr Möglichkeiten und damit Gestaltungsspielräume gewinnen.

Scharfe Trennlinien in den Zuständigkeiten der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Eingliederungshilfe andererseits – bei ausschließlicher Anknüpfung an das Merkmal „Behinderung“ – schaffen eine Abbruchkante, die die SGB-VIII-Reform überwinden kann: Eine einheitliche Zuständigkeit beendet Abgrenzungsprobleme, etwa im Hinblick auf (komplexe) Mehrfachbehinderungen oder im Hinblick auf die Verortung von neurodivergenten Beeinträchtigungen. Zudem sorgt die Einheitlichkeit in der Leistungserbringung („Hilfen aus einer Hand“) dafür, dass Belastungen in den Blick genommen werden können, die gegenwärtig möglicherweise durch die Raster beider Systeme fallen. Hier ist vornehmlich an Kinder ohne Behinderung von Geschwistern mit Behinderung zu denken.

Ungeklärte Grundsatzfragen

Die Vorgabe des Gesetzgebers, bis 01.01.2027 ein weiteres Gesetz zu verkünden, welches die offenen Punkte klärt, wurde in der letzten Legislaturperiode nach einem umfassenden Beteiligungsprozess in Angriff genommen, blieb durch die vorgezogenen Neuwahlen aber unerledigt.¹¹ Das Fundament für einen neuen – hoffentlich baldigen – Anlauf in dieser Legislaturperiode ist aber schon gelegt: 2024 wurde neben dem Abschlussbericht zu dem Beteiligungsprozess¹² auch die umfassende Untersuchung¹³, die der Gesetzgeber zu den noch offenen Fragen selbst eingefordert hatte¹⁴, veröffentlicht. In diesem Rahmen wurde identifiziert, um welche Fragen die Fachdebatten über die SGB-VIII-Reform in den letzten Jahren kreisten – also jene Grundsatzfragen, auf die der Gesetzgeber die Antworten selbst noch geben muss. Diese Fragen – so ehrlich muss man sein – sind alles andere als einfach zu beantworten:

• Sollen die bestehenden Leistungstatbestände für die Hilfen für Erziehung¹⁵ sowie für die Eingliederungshilfen¹⁶ vereinheitlicht werden?
• Soll es einen abschließenden oder einen offenen Leistungskatalog geben?
• Mithilfe welcher Instrumente und Verfahren sollen die Bedarfsermittlung und der Prozess der Übersetzung der ermittelten Bedarfe in die Leistungsgewährung erfolgen?
• Welche Personen sollen eigentlich leistungsberechtigt sein – Kinder und Jugendliche und deren Erziehungsberechtigte, oder nur Kinder und Jugendliche oder nur die Erziehungsberechtigte? Kann – oder muss – man das möglicherweise sogar von der genauen Leistung abhängig machen?
• Wie können die unterschiedlichen Systeme der Kostenheranziehung so zusammengeführt werden, dass den leistungsberechtigten Familien keine Mehrbelastungen entstehen?

Statt nur zu warten: Warum man anfangen muss

Für die offenen Grundsatzfragen gibt es unterschiedliche Antwortentwürfe, und Klarheit wird hier nur der Gesetzgeber selbst schaffen können. Hier beginnt das gegenwärtige Dilemma: Die Klärung der offenen Grundsatzfragen ist ein hochkomplexer politischer Aushandlungsprozess – der aber bis zum 01.01.2027 abgeschlossen sein muss. Je später das noch ausstehende Gesetz indes verkündet wird, desto weniger Vorbereitungszeit gibt es – nicht nur für die Träger, sondern genauso auch für die betroffenen Familien. Das mag dazu führen, dass der Gesetzgeber möglicherweise den von ihn gesetzlich selbst aufgestellten Zeitplan für die „dritte Stufe“ noch einmal ändern wird.

Ob das so kommen wird oder nicht – die Kinder- und Jugendhilfe und die Eingliederungshilfe können sich nicht in einen passiven Wartestand begeben. Es ist von immenser Bedeutung, wenn schon jetzt angefangen wird, dem Inkrafttreten der dritten Stufe vorzugreifen: Zentrale Gelingensbedingungen dafür wären vor allem der Austausch, die Vernetzung, die Institutionalisierung der Kooperation und der Wissenstransfer zwischen der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Eingliederungshilfe. Gerade die Verfahrenslots:innen haben durch ihr Mandat die Möglichkeit, in diesem Bereich zu den entscheidenden Katalysator:innen zu werden. Auch die Kinder- und Jugendhilfeplanung kann jetzt schon beginnen, Prozesse inklusiv zu gestalten.¹⁷ Strategien einer inklusiven Öffnung können sich beispielsweise auf die Qualifizierung, Fortbildung und Sensibilisierung von Fachkräften beziehen, auf gezielte Kooperationen mit Einrichtungen der Eingliederungshilfe und auf eine Kultur der Offenheit für Vielfalt und Differenz.¹⁸ 

(Auch) Eine Frage des Geldes

Dass die Ausgestaltung der SGB-VIII-Reform maßgeblich auch von finanziellen Aspekten abhängig sein wird, hatte der Gesetzgeber bereits selbst erkannt: Deswegen musste die gesetzlich vorgesehene Untersuchung gerade auch die finanziellen Auswirkungen miteinbeziehen.¹⁹ Das Ergebnis der Untersuchung verwundert nicht: Es liegt in der Natur der Sache, dass die Umstellung auf die Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe neue Kosten auslösen wird – einmalige Kosten, genauso aber auch dauerhafte Kosten. Das dürfte für weitere Reformüberlegungen genau der neuralgische Punkt werden: In Zeiten stark belasteter öffentlicher Haushalte sind selbst politische Diskussionen um Kürzungen in der Kinder- und Jugendhilfe mittlerweile kein Tabu mehr.²⁰ Das geht indes genau in die falsche Richtung. Bei derartigen Diskussionen darf man nicht vergessen, dass die inklusive Neuausrichtung des SGB VIII sich letztlich auch aus der UN-Kinderrechtskonvention und der UN-Behindertenrechtskonvention ableitet – und die dort verbrieften menschenrechtlichen Ansprüche stehen unter keinem Kostenvorbehalt. Schon alleine deswegen ist die Kinder- und Jugendhilfe kein geeigneter Sektor für Einsparungen.

Der Blick nach vorne: Umsichtig und nachhaltig

Etwaiger Widerstand, der gegen die SGB-VIII-Reform vor allem von Seiten der Kostenträger immer mal wieder vorgebracht wird, ist letztlich ein deutlicher Hinweis darauf, wie weit die Systeme der Jugendhilfe und der Eingliederungshilfe bisher auseinander liegen, wie segregierend sie bisher sind und wie wenig inklusiv ihre Leistungserbringung bisher ist: Wäre die gleichberechtigte Teilhabe für alle Kinder und Jugendlichen bereits Realität, hätte es keinen derart umfassenden Reformprozess – der auch nach zehn Jahren noch nicht alle Grundsatzfragen klären konnte – geben müssen. Deswegen: Die kräftezehrende Debatte um die SGB-VIII-Reform zeigt, wie dringend diese Reform benötigt wird. Mit ihr steht und fällt menschenrechtlich im Kinder- und Jugendbereich alles.

Zum Autor: Dr. Stephan Gerbig, LL.M. (London), ist Richter und zudem Lehrbeauftragter an der juristischen Fakultät der Ludwig-Maximilians-Universität München.

Redaktion: Johannes Braunmiller