Nationale Jugendpolitiken im transnationalen Vergleich

„(Young) lives are cross-sectoral by nature, and youth policy also needs to be so“
(Nico/Taru 2017:5).

Die Jugendpolitik der EU ist sowohl als Ressortpolitik als auch als so genannte „cross-section policy“ angelegt. Mit dem cross-sektoralen Ansatz werden jugendpolitische Themen bezogen auf verschiedene Politikbereiche bearbeitet und Jugendpolitik stärker ganzheitlich betrachtet. Auf europäischer Ebene wird Jugendpolitik schon seit fast 20 Jahren cross-sektoral gedacht. Im Weißbuch Jugend (2001) heißt es hierzu:

„Die Jugendpolitik wurde als ,sektorübergreifender, integrierter Politikbereich' bezeichnet, dessen Ziel darin bestehe, ,die Lebensbedingungen und die Teilhabe junger Menschen an der Gesellschaft zu verbessern und zu entwickeln, und das in allen sozialen, kulturellen und politischen Belangen, die sie und andere gesellschaftliche Gruppen berühren' (Europäische Kommission 2001).

Auch wenn Jugendpolitik in erster Linie eine nationale Politik ist und die Kompetenz für Jugendpolitiken und die politische Verantwortung für die Lebenslage Jugend bei den Mitgliedstaaten der Europäischen Union liegen, hält die europäische Jugendpolitik – ausgehend vom Lissaboner Vertrag von 1993 (Art. 165 und 166) – immer wieder wichtige und richtungsweisende Impulse für die nationalen Jugendpolitiken bereit.

• Weißbuch Jugend (2001)
• Pakt für die Jugend (2005)
• Erneuerung des Paktes für die Jugend (2009)
• EU-Programm Jugend in Aktion (2007-2013)
• Leitinitiative Jugend in Bewegung (2009)
• Europa 2020 Strategie (2010)
• Europäische Jugendgarantie (2013), u.v.m.

Den Beginn einer europäischen Jugendpolitik im engeren Sinne bilden die gemeinsam vereinbarten EU-Jugendstrategien 2010-2018 und 2019-2027. Mit der „Wiederentdeckung der Jugendpolitik“ (Deutscher Bundestag 2017) soll der Lebenslage Jugend als eigenständige Lebensphase wieder mehr Raum im Politischen gegeben und das Jugendalter insgesamt einer eigenen Betrachtung unterzogen werden. Der cross-sektorale Ansatz bezieht sich somit auf eine Idee von Jugend, die die Lebenslagen junger Menschen differenzierter betrachtet und gesellschafts- und jugendpolitische Fragen querliegend diskutiert. Mit dem cross-sektoralen Ansatz geht die Erwartung einher, Themen der Jugend in der Politik insgesamt – ressortübergreifend – auf die Agenda zu setzen.

Laut dem EU Jugendreport von 2015 haben bislang fast alle Mitgliedsstaaten institutionelle Mechanismen etabliert, die einen cross-sektoralen Ansatz der Jugendpolitik unterstützen (z.B. abteilungsübergreifende Strukturen oder regelmäßige interministerielle Treffen). Gleichwohl wird der cross-sektorale Politikansatz von den einzelnen Ländern in sehr unterschiedlicher Weise adaptiert. Im Folgenden werden die Integrationsmodi des cross-sektoralen jugendpolitischen Ansatzes in verschiedenen Ländern Europas untersucht. Die politischen Dimensionen Polity, Policy und Politics werden dabei als Beschreibungs- und Differenzierungsfolie herangezogen. Polity umfasst die Strukturen des Politikfeldes (Institutionen, Akteure, Rechtsordnungen), Policy bezieht sich auf die Inhalte und Themen. Politics bezeichnet die Prozesse (Verfahren der Meinungs- und Entscheidungsbildung).

Ein Weg zu mehr Jugendgerechtigkeit – ein Blick auf Deutschland

Deutschland hat eine lange Tradition der Jugendpolitik als Ressortpolitik im Sinne einer Jugendhilfepolitik, und zwar sowohl auf Bundes- wie auch auf Landesebene. Jugendpolitik konzentriert sich dabei insbesondere auf die Themenfelder des Bundesministeriums für Familien, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ). Wichtige Entwicklungslinien hin zu einer stärker an Ganzheitlichkeit orientierten Jugendpolitik in Deutschland sind u.a.:

• Stellungnahme des Bundesjugendkuratoriums „Zur Neupositionierung von Jugendpolitik“ (2009, PDF 5,6 MB)
• Entwicklung einer „Eigenständigen Jugendpolitik“ (2009), die als Ressort- und Querschnittspolitik angelegt ist
• Institutionalisierung der „Eigenständigen Jugendpolitik“ in Form eines eigenen Referats im BMFSFJ (2015)
• Projekte, wie z.B. „Zentrum für Eigenständige Jugendpolitik“, „Koordinierungsstelle Handeln für eine jugendgerechte Gesellschaft“, „Eigenständige Jugendpolitik im Innovationsfonds“ sowie „jugendgerecht.de – Arbeitsstelle Eigenständige Jugendpolitik“
• 15. Kinder- und Jugendbericht (PDF 55,5 MB) als Lebenslagenbericht
• Jugendstrategie der Bundesregierung (2019) (PDF 12,63 MB) als ressortübergreifende jugendpolitische Strategie

Es ist zu beobachten, dass sich die Jugendpolitik in Deutschland zunehmend jenseits einer reinen Ressortpolitik ausrichtet. Insbesondere auf der strukturellen und prozessualen Seite werden über den Jugendsektor hinausgehende Mechanismen und Instrumente etabliert. Die Initiative geht dabei in der Regel vom Jugendministerium aus. Auf der strukturellen Seite (polity) zeigen sich erste Ansätze einer ressortübergreifenden Jugendpolitik mit dem Kabinettsbeschluss zur gemeinsamen Jugendstrategie der Bundesregierung vom 3. Dezember 2019. Ein wichtiger institutioneller Baustein ist die interministerielle Arbeitsgruppe „Jugend“ (IMA Jugend), in der die Vertretungen aller Bundesministerien regelmäßig zusammenkommen und die Umsetzung der beschlossenen Jugendstrategie gestalten. Auf der strukturellen Ebene sind zudem die Kinder- und Jugendberichte zu nennen, die in jeder Legislaturperiode erstellt werden, der Kinder- und Jugendplan des Bundes (KJP) als zentrales Förderinstrument der Kinder- und Jugendhilfe sowie das Bundesprogramm „Demokratie Leben“. Zugleich wird Jugendpolitik von denjenigen Ressorts und Ministerien bestimmt, die Gesetze und Regelungen erlassen, die das Aufwachsen junger Menschen beeinflussen (z.B. Arbeit, Soziales, Gesundheit). Diese Form der ressortübergreifenden Zusammenarbeit findet auch auf Landesebene statt.

Neben nachhaltigen Strukturen, lassen sich auch Verfahren und Prozesse (politics) ausmachen, die cross-sektoral angelegt sind, z.B.:

• der Jugend-Check als standardisiertes Verfahren der Gesetzesfolgenabschätzung von Gesetzesentwürfen
• der bundesweite Prozess „Jugendgerechte Kommunen 2015-2018“ (PDF, 409MB) 
• Projekte, in denen Ministerien zu jugendpolitischen Themen kooperieren: z.B. das vom Europäischen Sozialfond geförderte Programm “JUGEND STÄRKEN im Quartier – JUSTiQ” (BMFSFJ in Kooperation mit dem BMI).

Ein weiterer wichtiger Baustein des cross-sektoralen Jugendpolitikansatzes stellen die verschiedenen Beteiligungsformate junger Menschen und jugendlicher Interessensvertretungen dar. Insbesondere dann, wenn sie über projektbasierte Mitwirkungsmöglichkeiten hinausgehen, strukturell verankert sind und sich nicht ausschließlich auf den Jugendsektor beziehen.

• JugendPolitikTage und Bundesjugendkonferenzen als wiederkehrende Beteiligungsformate, um junge Menschen an der Entwicklung der Jugendstrategie zu beteiligen.
• JugendPolitikBeratung - Projekt des BMFSFJ zur stärkeren Einbindung junger Menschen in Politikberatungsprozesse (vgl. hierzu auch die Empfehlungen des BJK „Junge Menschen in der Politikberatung“ von 2019).
• Jugendbeirat im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
• Eigene Jugendstudien des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) und des Umweltbundesamtes (UBA), eigene Jugendseite des BMU mit verschiedenen Beteiligungsmöglichkeiten für junge Menschen
• Projekte, wie z.B. „WebDays – Jugendliche gestalten die digitale Lebenswelt der Zukunft“ (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz), „Projekt Erdballkunde – Jugend macht Umwelt“ (Bundesumweltministerium) oder auch das vom Bundesministerium für Bildung und Forschung initiierte Projekt „YoupaN“ (Jugendbeteiligungsprojekt am Nationalen Aktionsplan Bildung für nachhaltige Entwicklung).

Weiterführende Informationen zur ressortübergreifenden Jugendstrategie der Bundesregierung und ihren Bausteinen finden sich auf der Themenseite des Fachkräfteportals www.jugendhilfeportal.de/jugendstrategie.

Cross-sektoral, transversal, querschnittig – transnationale Perspektiven auf Jugendpolitik

Neben der europäischen Ebene und der deutschen Auslegung eines cross-sektoralen Politikansatzes, ist es gerade für die Frage nach den Gelingensbedingungen einer sektorübergreifenden Jugendpolitik wichtig, eine transnationale Perspektive einzunehmen. Ein grenzüberschreitender Blick hilft dabei, Strukturen, Inhalte und Prozesse aus anderen Ländern kennenzulernen und für die eigene jugendpolitische Idee nutzbar zu machen. Die neue OECD-Studie „Governance for Youth, Trust and Intergenerational Justice. Fit for All Generations?“, die im Oktober veröffentlicht wurde, liefert an dieser Stelle eine interessante vergleichende Perspektive der Politiken, Gesetze, institutionellen Kapazitäten und Governance-Instrumente, die von 42 nationalen Regierungen und der Europäischen Union zur Förderung der Befähigung der Jugend und der Generationengerechtigkeit zwischen den Generationen eingeführt wurden.

In der ländervergleichenden Analyse zeigt sich, dass der cross-sektorale Politikansatz in die Jugendpolitiken der Länder sehr unterschiedlich integriert wird. Für die Weiterentwicklung der cross-sektoralen Jugendpolitik in Deutschland sind die politischen Dimensionen Policy und Politics besonders interessant, da gerade auf diesen politischen Ebenen nachhaltige und kohärente Mechanismen zu finden sind.

Cross-sektorale Zusammenarbeit per Gesetz definiert

Eine gesetzliche Grundlage für eine cross-sektorale Zusammenarbeit findet sich z.B. in den Ländern Portugal, Frankreich und Spanien wieder. Während in Deutschland die Zusammenarbeit der Bundesministerien in §19.1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) verankert ist, wurde in Portugal 2007 und 2015 Dekrete (Decreto-Lei n.°251-A/2015) erlassen, welche die Zusammenarbeiten zwischen den Ministerien gesetzlich regeln. In Frankreich ist die crosssektorale Zusammenarbeit ebenfalls in einem Dekret von 2017 benannt. Sie wird dort als Einladung an die Ministerien formuliert (Décret n°2017-1080). Darüberhinaus existiert in Frankreich ein interministerieller Delegierter für Jugend (DIJ, Délégué interministériel à la jeunesse, PDF, 2,9MB). Dieser hat die Aufgabe die Umsetzung der von den verschiedenen Ministerien durchgeführten Aktionen zugunsten junger Menschen zu koordinieren und sorgt dafür, dass alle Akteure und Partner einbezogen werden (Décret no2014-18, PDF, 73KB). In Spanien wurde bereits 2008 das Königliche Dekret 1923/2008 (Real Decreto 1923/2008, PDF 1,4MB) zur Einrichtung einer interministeriellen Kommission für Jugendfragen erlassen. Ein solches Gesetz, welches die genaue Zusammensetzung des Interministeriellen Kommitees regelt, liegt auch in Luxemburg vor (Réglement grand-ducal vom 27. Juni 2016).

IMA’s und Co

Wichtige institutionalisierte Formen der sektorenübergreifenden Zusammenarbeit stellen zudem die unterschiedlichen Formen von interministeriellen Arbeitsgruppen (z.B. die „IMA Jugend“ in Deutschland), Ausschüsse/Kommissionen (z.B. „Comisión Interministerial para la Juventud y la Infancia“ in Spanien, „comité interministériel de la jeunesse, CJD“ in Frankreich, „Comité interministériel de la jeunesse“ in Luxemburg) oder so genannten Unterabteilungen (z.B. „Sous-direction des politiques interministérielles de jeunesse et de vie associative“ in Frankreich) dar. Sie fungieren als zentrale Begegnungsorte, an denen sich auf einer horizontalen Ebene verschiedene Ministerien zu jugendpolitischen Themen austauschen, die Regierung beraten, die jeweilige jugendpolitische Ausrichtung des Landes koordinieren und wichtige Impulse formulieren. Dem Jugendsektor wird dabei oftmals eine koordinierende Funktion zugesprochen. In einigen Ländern besteht zudem eine direkte Verbindung zwischen dem interministeriellen Gremium und der Regierung. In Frankreich berät der interministerielle Jugendausschuss (comité interministériel de la jeunesse, CJD) den Premierminister und liefert einen jährlichen Tätigkeitsbericht über die Fortschritte in den einzelnen Ressorts. In Italien wiederum ist der Jugendsektor unmittelbar an das Büro des Premierministers angegliedert, wodurch allein durch die strukturelle Positionierung eine cross-sektorale Ausrichtung der Jugendpolitik erfolgt. Der belgische Jugendplan (flämischer Teil) sieht zudem vor, dass alle Regierungsorgane Verantwortliche (contact points) für die Jugendpolitik und die Umsetzung des Jugendplans in ihrem jeweiligen politischen Bereich benennen. Ihnen obliegt u.a. die Aufgabe einzuschätzen, welche Konsequenzen ihre Politik auf junge Menschen hat.

Hybride Formate des Cross-Sektoralen

Eine weitere Form der institutionalisierten cross-sektoralen Zusammenarbeit auf einer vertikalen Kooperationsebene bezieht zivilgesellschaftliche Akteure (Jugendorganisationen/Jugendarbeit) in die politischen Entscheidungsprozesse mit ein. Ein interessantes hybrides Format der cross-sektoralen Zusammenarbeit lässt sich u.a. in Slowenien, Tschechien und Frankreich beobachten. In Slowenien setzt sich der Rat der Regierung der Republik Slowenien für Jugend (Svet Vlade RS za mladino) zu gleichen Teilen aus Vertretungen von Jugendorganisationen und verschiedenen Ministerien zusammen. Er ist somit vertikal wie horizontal sektorübergreifend organisiert. Vorsitz hat das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Sport. Die Vertretung wird nach dem Prinzip der zweiteiligen Zusammensetzung (Gleichgewicht zwischen Regierung und Jugendsektor) ernannt. Auch in Tschechien findet sich eine ähnliche Struktur: mit der Jugendkammer (Komora mládeže) ist ein interministerielles Beratungs- und Initiativgremium des Ministers für Bildung, Jugend und Sport geschaffen worden, welches sich aus Vertretungen aller Ministerien, die jugendliche Belange tangieren (Mindeststufe Abteilungsleitung) und verschiedenen zivilgesellschaftlichen Akteuren (u.a. Nationales Institut für Kinder und Jugendliche, Tschechischer Rat für Kinder und Jugendliche, Jugendabteilungen der Regionalbehörden) zusammensetzt. Ähnlich gestaltet sich dieses in Frankreich, wo ein jugendpolitischer Orientierungsrat (Conseil D’orientation des Politiques de jeunesse, COJ) installiert wurde, der als Sachverständigenrat für Jugendpolitik direkt an den Premierminister berichtet (Dekret no.2016-1377).

Jugendchecks – verpflichtende Auseinandersetzung mit Jugendfragen

Die allermeisten der untersuchten Länder haben im Laufe der Jahre Jugendstrategien/programme/pläne verabschiedet, die den cross-sektoralen Politikansatz als grundlegend für die jugendpolitische Ausrichtung der Regierung betrachten. Nicht nur, dass die nationalen Jugendstrategien zum Teil in einem cross-sektoralen Prozess entwickelt wurden, sie beinhalten auch spezifische Verfahren, die eine sektorübergreifende Zusammenarbeit voraussetzen.

Ähnlich dem Jugendcheck in Deutschland, verfügen mittlerweile einige Länder über Verfahren der Gesetzesfolgeabschätzung auf Kinder und Jugendliche. In Belgien (flämischer Teil) muss zu jedem Gesetzesentwurf, der junge Menschen unter 25 Jahren betrifft, ein Bericht über seine Auswirkungen auf Kinder und Jugendliche beigefügt werden (JKER). In ähnlicher Weise verfährt Frankreich. „La clause d’impact jeunesse“ hat das Ziel Gesetze und Verordnungen im Hinblick auf die Auswirkungen auf junge Menschen zu überprüfen. Dafür muss jedes mit der Ausarbeitung eines Gesetzes beauftragte Ministerium parallel eine Auswirkungsstudie erarbeiten und dem Generalsekretariat der Regierung (SGG), das als Rechtsberater der Regierung fungiert, übermitteln. Bei der Gesetzesfolgenabschätzung handelt es sich um sein sehr wirkungsvolles sektorübergreifendes Element, da hiermit alle anderen Sektoren ermutigt werden, Jugendfragen bei der Ausarbeitung eines neuen Gesetzes zu berücksichtigen.

Ein weiteres cross-sektorales jugendpolitisches Instrument zeigt sich in der nationalen Umsetzung der EU-Jugendgarantie. In Finnland beispielsweise ist die Jugendgarantie Teil des nationalen Jugendarbeits- und Jugendpolitikprogramms (2020-23) (VANUPO) (PDF, 6,3MB) und seit langem eines der Schlüsselprojekte der Regierung, welches die kontinuierliche sektorübergreifende Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungszweigen der Regierung fördert.

Integrationsmodi des Cross-sektoralen – Vielfalt an Formen

Der cross-sektorale Politikansatz ist in den Jugendpolitiken der Mitgliedsstaaten en vogue – er steht für eine Etablierung und Weiterentwicklung nationaler Jugendpolitiken. In den nationalen Jugendprogrammen wird die sektorübergreifende Zusammenarbeit postuliert, sie ist zentraler Bestandteil aktueller jugenpolitischer Diskurse. Gleichwohl ist die Art und Weise der Integration des cross-sektoralen Ansatzes in den untersuchten Ländern äußerst divers.

Während bezogen auf die Strukturseite (polity) diese sektorübergreifende Form der Zusammenarbeit in einigen Ländern bereits gesetzlich verankert und/oder in spezifischen interministeriellen Formen der Zusammenarbeit institutionalisiert ist, gehen in anderen Ländern die Bemühungen über eine informell organisierte cross-sektorale Kooperation nicht hinaus. Auf der prozessualen Seite (politics) lassen sich zum einen nachhaltige und kohärente Instrumente beobachten. So handelt es sich z.B. beim Programm „EU-Jugendstrategie“ um einen in fast allen Ländern sektorübergreifend aufgebauten Prozess der jugendpolitischen Zusammenarbeit. Bezogen auf die vertikale Zusammenarbeit (mit Jugendlichen, Jugendorganisationen) werden cross-sektorale Prozesse hingegen oft nur projektbezogen etabliert.

Insgesamt ist zu unterscheiden, welche Rolle jeweils dem Jugendsektor und dem für Jugend verantwortlichen Ministerium zugeschrieben wird und was dies jeweils für die Art und Weise der Zusammenarbeit bedeutet. Handelt es sich eher um eine multilaterale Form der Zusammenarbeit, in der der Jugendsektor die leitende Position übernimmt und Abstimmungen der einzelnen Ressorts koordiniert. Oder wird der cross-sektorale Ansatz stärker querschnittig implementiert, d.h. Jugendpolitik wird in allen Ressorts mitgedacht, ohne dass das Jugendministerium die koordinierende Rolle innehätte. Ein weiterer Modus stellen bilateral kooperierende Strukturen dar, in denen der Jugendsektor mit einzelnen Ressorts zu spezifischen jugendrelevanten Themen wie etwa Bildung, Ausbildung, Übergang in Beschäftigung, Gesundheitspolitik, Sozialpolitik kooperiert, bzw. einzelne Ministerien Kooperationen bilden.

Es zeigt sich, dass Herausforderungen der Integration insbesondere dann vorliegen, wenn es cross-sektoralen Jugendpolitiken an einer legalen Grundlage mangelt, wenn es zwar Intentionen gibt, aber keine konkreten Maßnahmen der Umsetzung und wenn die Beziehungen zwischen Abteilungen/Ressorts, Ministerien und anderen Akteuren der Jugendpolitik unklar sind. Gerade in Ländern, die eher eine dezentrale politische Struktur vorweisen (wie z.B. Dänemark, Finnland, Portugal) ist die Umsetzung einer cross-sektoralen Jugendpolitik mit großen Herausforderungen verbunden.

Eine cross-sektorale Jugendpolitik ist eine Gesellschaftspolitik und somit eine Politik für die Lebenslagen Jugendlicher, die alle Politikfelder umfasst, die auf diese Lebenslagen Einfluss nehmen (Lüders 2018). Dies impliziert, dass nicht nur zu bestimmten Themen, die auf die konkrete Lebenssituation junger Menschen bezogen sind (z.B. Bildung/Ausbildung/Übergang Beschäftigung; Gesundheitspolitk; Sozialpolitik, etc.), cross-sektoral zusammengearbeitet wird, junge Menschen einbezogen und mitgedacht werden, sondern auch zu stärker an Zukunftsfragen orientierten Themen, wo es auch zu potentiellen Interessenskonflikten zwischen den Generationen kommen kann (z.B. Klimaschutz; Staatsverschuldung; Rentenpolitik; Netzpolitik/ Digitalpolitik; Fragen von Demografie und Strukturwandel).
Es handelt sich hierbei um ein wichtiges Regierungsinstrument, um alle relevanten Akteure, die Einfluss auf die Situation junger Menschen haben, zu integrieren – auf regionaler, lokaler und kommunaler Ebene.

Eine cross-sektorale Jugendpolitik, die diese verschiedenen Ebenen der Kommunikation und Kooperation umfassen soll, lässt sich nur schrittweise integrieren und bedarf fördernder Rahmenbedingungen und unterstützender Ressourcen.

Literatur

Deutscher Bundestag (2017): 15. Kinder- und Jugendbericht. Bericht über die Lebenssituation junger Menschen und die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe in Deutschland. BT-Drucksache 17/12200. Europäische Kommission (2001): Weißbuch der Europäischen Kommission. Neuer Schwung für die Jugend Europas. KOM(2001) 681. Brüssel. Lüders, C. (2018): Politik für die Lebenlage Jugend. Beitrag zur Konferenz Politik für, mit und von Jugend. In: Forum Jugendhilfe 04/2018, S. 10-16) Nico, M./Taru, M. (2017): Editorial. In: ebd., Needless in Haystacks. Finding a way forward for cross-sectoral youth policy (Council of Europe), S. 5-7

Autorin: Kathrin Klein-Zimmer

Redaktion: Kathrin Klein-Zimmer